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EL TRABAJO EN EL MUNDO
Mundialización y empleo:
¿Se justifican los temores?

Por Eddy Lee
 
     
 

El rápido crecimiento del comercio mundial, de las inversiones extranjeras directas y de los flujos financieros transnacionales a lo largo del último decenio ha sido el hecho más significativo de la creciente "mundialización" de la economía planetaria. El fenómeno puede achacarse principalmente a la oleada de liberalización económica que recorre todos los continentes: la reducción de las barreras tanto arancelarias como no arancelarias al comercio internacional, el fomento de la inversión extranjera y la desreglamentación de los mercados financieros. Al mismo tiempo, las repercusiones de esta política liberalizadora se han visto amplificadas por el desarrollo tecnológico, que ha permitido reducir los costos del transporte y de las comunicaciones, lo cual, a su vez, ha ampliado la gama y el volumen de los bienes y servicios que pueden ser objeto de comercio internacional.

La corriente de liberalización económica sobre la que se asienta esta mundialización de la economía refleja un cambio radical de las actitudes respecto de la política económica. En las sociedades democráticas, este nuevo rumbo político se ha adoptado de manera claramente voluntaria. Aun cuando no pueda decirse lo mismo de las sociedades de signo autoritario, lo cierto es que los regímenes en el poder en todo el mundo, salvo raras excepciones, han hecho suyo el punto de vista según el cual una mayor liberalización del comercio, las inversiones y los flujos financieros es el instrumento más eficaz para garantizar la prosperidad económica. Aunque este parecer se apoya en los principios fundamentales de la economía neoclásica, acaso haya ejercido una influencia mucho más decisiva el ejemplo internacional del éxito económico sin precedentes logrado por las políticas económicas aperturistas desarrolladas en Asia oriental, éxito que contrasta con el colapso de las economías de planificación centralizada y con el fracaso del intervencionismo estatal en gran parte del mundo en desarrollo.

Ello no obstante, se observa al mismo tiempo una importante corriente de recelo ante las consecuencias de la mundialización en lo referente al empleo y a la desigualdad de ingresos entre las diferentes capas de la población. En las sociedades democráticas resulta difícil vencer estos temores y lograr un sostén colectivo y voluntario a la apertura a la economía mundial, puesto que estas sociedades son, además, las únicas en las que el recelo se expresa públicamente. Por supuesto, puede decirse que ello forma parte del debate democrático clásico, pero existen motivos que justifican dicho recelo. Como ocurre en toda transformación económica de gran alcance, la mundialización ocasiona tanto beneficios como perjuicios. Por ende, algunos de los perjuicios se concentran a menudo en determinados estratos de trabajadores o en ciertas zonas geográficas, lo cual los hace sobresalir, mientras que los beneficios son de alcance más general y, en consecuencia, resultan menos perceptibles. Por supuesto, los partidarios de la mundialización no niegan la existencia de estos costos de transición o de ajuste; más bien aducen que los beneficios superan a los costos, que ha de ser posible conseguir que quienes se ven beneficiados compensen a quienes resultan perjudicados durante el período de ajuste y que, una vez transcurrido éste, todo vaya mejor. Evidentemente, la dificultad radica en que la posible compensación con frecuencia no llega a hacerse realidad. A todo ello ha de sumarse la incertidumbre respecto del porvenir, pues no existe certeza de que los futuros resultados sean tan beneficiosos como predicen los partidarios de la mundialización y, por lo tanto, cabe entender hasta cierto punto el temor de que ésta acarree la pérdida de puestos de trabajo y una agravación de la desigualdad.

En este contexto, procederemos a examinar cuatro de las principales fuentes de recelo respecto de las consecuencias de la mundialización:

  • El temor que existe en los países industrializados a que la mundialización esté dando rienda suelta a una nueva competencia comercial con los países de reciente industrialización –a la que no puedan hacer frente– y que impulse el crecimiento del desempleo y el descenso de los salarios relativos de los trabajadores poco calificados.
  • Un temor similar en los países en desarrollo a que la liberalización ocasione la pérdida de puestos de trabajo y una creciente desigualdad salarial.
  • El temor a que la mundialización esté causando una competencia a la baja en lo que respecta a los salarios y las normas del trabajo.
  • El temor a que, frente a estos nuevos problemas, el proceso de mundialización implique además una merma de la autonomía política nacional y una impotencia creciente de los gobiernos.

Es necesario tratar de disipar estos temores a fin de sentar las bases para atajar el problema de la desocupación y confirmar la factibilidad del objetivo del pleno empleo (véase OIT, 1996).

Desempleo y desigualdad salarial
en los países industrializados

En los países industrializados, los motivos de zozobra ante las consecuencias de la mundialización para el empleo han sido dos, aunque están relacionados entre sí, y provienen de la configuración del comercio internacional y de la inversión extranjera directa. Existe la impresión de que el crecimiento de las importaciones procedentes de países con bajos niveles salariales ha causado la destrucción de empleos industriales, especialmente en los sectores económicos que requieren un alto coeficiente de mano de obra. Este mismo proceso se considera a la vez responsable del agravamiento de la desigualdad salarial que se observa en algunos países industrializados (Wood, 1994). Se cree que la progresiva desaparición de empleos en los sectores con alta densidad de mano de obra ha ocasionado un descenso de la demanda de trabajadores poco calificados, lo cual se ha traducido, a su vez, en una disminución relativa de sus salarios respecto de los que perciben los trabajadores más calificados.

Esta interpretación se deriva del teorema de la igualación del precio de los factores productivos, el cual se inscribe dentro de la teoría del comercio internacional y predice que el crecimiento de las importaciones procedentes de los países con salarios bajos dará lugar, en el país importador, a una caída tanto del precio relativo de los bienes que requieren alta densidad de mano de obra como de los salarios relativos de los trabajadores poco calificados. De no producirse una disminución suficiente de los salarios para alcanzar este nuevo nivel de equilibrio, se producirá un crecimiento del desempleo, sobre todo de trabajadores poco calificados. Por otra parte, si los salarios se reajustan plenamente, aumentará la desigualdad salarial. En caso de un reajuste salarial parcial, lo más probable es que se observe un incremento tanto del desempleo como de la desigualdad.

El segundo motivo de zozobra nace de los flujos crecientes de inversiones extranjeras directas hacia los países con bajo nivel salarial, con el fin de lograr una reducción de los costos. Las consecuencias de este proceso son similares a las del crecimiento de las importaciones procedentes de esos mismos países. Los empleos que exigen un escaso nivel de calificación se "exportan" a las economías con niveles salariales bajos a través de la reubicación de empresas (véase por ejemplo Arthuis, 1993), lo cual acarrea en los países ricos un descenso de la demanda de trabajadores poco calificados y una competencia más encarnizada de los productos importados. La tesis subyacente es que la salida de inversiones directas hacia el extranjero conlleva una destrucción neta de empleo, ya que serán escasos los efectos compensatorios resultantes del incremento de las exportaciones de bienes intermedios y de bienes de capital y del flujo de beneficios correspondiente.

En las publicaciones científicas se ha entablado un encendido debate respecto del alcance de estas repercusiones en la práctica. Dos han sido las cuestiones clave que se han planteado: en primer lugar, ¿el teorema de la igualación del precio de los factores tiene validez empírica?; en segundo lugar, suponiendo que la respuesta a la primera pregunta fuera afirmativa, ¿han sido suficientemente amplios los volúmenes comerciales y de inversión como para que sean los causantes del aumento del desempleo y de la desigualdad salarial?

En definitiva, las pruebas empíricas de que se dispone indican que tanto los flujos comerciales como los de inversión son factores de menor importancia a la hora de explicar el crecimiento del desempleo y de la desigualdad salarial en los países industrializados.

En lo que atañe a las repercusiones del comercio con los países de bajos ingresos sobre el empleo, no hay pruebas que avalen las predicciones del teorema de Stolper y Samuelson. En los Estados Unidos, por ejemplo, el precio de los productos manufacturados que requieren alta densidad de mano de obra ha aumentado respecto del precio de los productos con un alto componente de trabajo calificado, lo cual se opone a las predicciones del teorema. Además, la evolución de la relación entre trabajadores poco calificados y trabajadores calificados ha sido uniforme en todos los subsectores manufactureros, mientras que el teorema de Stolper y Samuelson predice una evolución distinta entre los sectores con elevada densidad de mano de obra y los demás. En consecuencia, es poco probable que el comercio con los países de bajos salarios haya desempeñado un papel decisivo en el declive de la demanda de mano de obra poco calificada, ni tampoco en el agravamiento de la desigualdad salarial. Resulta evidente que intervienen otros factores como son la débil tasa de crecimiento, la evolución tecnológica, el aumento de la tasa de actividad de las mujeres casadas y la transformación del mercado de trabajo,-- más concretamente, la liberalización del mismo y el descenso de la afiliación sindical--.

Por otra parte, la magnitud del comercio internacional es relativamente pequeña, por lo que sus efectos no pueden ser muy grandes. Pese al rápido crecimiento de los últimos años, la proporción de las importaciones de manufacturas procedentes de los países de bajo nivel salarial representó en 1994 tan sólo el 3,8 por ciento del PIB de los países de la OCDE. De manera similar, la parte del sector manufacturero en el empleo total es tan sólo del 21 por ciento en los Estados Unidos y, de esta cifra, el empleo en empresas con alta densidad de mano de obra constituye como mucho la cuarta parte (Lawrence y Slaughter, 1993). Así pues, aun admitiendo posibles efectos indirectos (como las reformas destinadas a reducir la plantilla de personal, con el fin de ahorrar costos para hacer frente a las importaciones procedentes de países con bajo nivel salarial), resulta harto improbable que puedan haber sido muy importantes las consecuencias globales del comercio sobre la disminución del número de empleos en empresas con alta densidad de mano de obra (Sachs y Schatz, 1994; véase también Rowthorn, 1995).

Es asimismo necesario incluir en los cálculos los beneficios que supone para los países industrializados el comercio con las economías de bajo nivel salarial. Entre éstos, cabe citar el incremento de sus exportaciones, tanto de bienes de consumo producidos por empresas en las que predominan los trabajadores calificados como de bienes intermedios y de capital.

Cabe aducir argumentos similares en lo que atañe a la pérdida de puestos de trabajo que se achaca a los flujos de inversiones directas hacia las economías con bajo nivel salarial. En primer lugar, el volumen de los flujos de inversiones extranjeras directas no supera en los países industrializados el 0,5 por ciento del PIB (Krugman, 1994a). En segundo lugar, no está claro qué proporción de esa corriente inversora, relativamente modesta, representa en realidad una desviación de inversiones que, en otro caso, se habrían realizado en el país de origen. Resulta evidente que una parte de éstas presentan bajos costos de oportunidad en la economía de la que proceden: muchas inversiones son de carácter muy marcadamente sectorial, por lo cual no habrían sido viables en el país de origen al no gozar de ventajas relativas (Bhagwati, 1994). Antes al contrario, la inversión en el extranjero ha deparado a menudo al país de origen nuevas fuentes de ingresos, gracias a la repatriación de los beneficios conseguidos y al incremento de las exportaciones de bienes de capital e intermedios. Así pues, tomando en consideración que las cifras globales son modestas y que existen beneficios compensatorios, no es verosímil la tesis de que las relaciones comerciales y de inversión con los países de bajo nivel salarial hayan sido un factor principal de crecimiento del desempleo en los países industrializados.

Un último punto que ha de tomarse en consideración es que, en los países industrializados, la mayor parte de la fabricación corresponde hoy a las industrias con alta densidad de trabajo calificado y de métodos innovadores, las cuales no se ven directamente amenazadas por el traslado a economías de bajo nivel salarial. En estas actividades, "la ventaja competitiva se ve hoy mucho más afectada por factores tales como la infraestructura material, la existencia de una mano de obra flexible y entregada a su trabajo y el desarrollo de lazos exclusivos tanto en las relaciones entre usuario y proveedor como en las demás relaciones de apoyo. Estos nuevos factores que influyen sobre la ventaja competitiva hacen que destaquen las ventajas derivadas de la inmovilidad y de la sinergia en la producción de bienes y servicios que hacen un uso intensivo del trabajo calificado y de la innovación" (Wade, 1996, pág. 87). Así pues, cualquiera que haya sido la repercusión real en los países industrializados de los flujos comerciales y de inversión establecidos con los países de bajo nivel salarial, no tendría sentido proceder a una generalización desmesurada y prever, por extrapolación, un futuro apocalíptico de total desindustrialización del mundo desarrollado.

Desempleo y desigualdad en los países en desarrollo

La principal preocupación de los países en desarrollo es que la liberalización económica, motivada por el afán de beneficiarse del crecimiento del comercio mundial y de los flujos de inversión, ocasione durante la etapa de transición un auge considerable del desempleo y una agravación de la desigualdad. La pérdida de puestos de trabajo en las empresas que no son competitivas se produce de manera inmediata, mientras que la creación de empleos en las nuevas industrias competitivas puede demorarse por la incapacidad del sistema financiero para atender a las necesidades de inversión de las empresas, por la carencia de infraestructuras básicas como son la energía y el transporte, y por la escasez de mano de obra calificada. A estas dificultades básicas pueden venir a sumarse errores políticos durante el proceso de liberalización, tales como unas medidas desmesuradas de estabilización macroeconómica o unas disposiciones erróneas en materia monetaria y de tipo de cambio que provoquen una crisis de la deuda. Lo ocurrido en Chile a comienzos del decenio de 1980 sirve como ejemplo de las graves repercusiones derivadas de una política de estabilización excesiva. La producción se redujo en un 23 por ciento entre 1982 y 1993 y durante cinco años la tasa de desempleo se mantuvo por encima del 24 por ciento. De manera similar, la crisis mexicana de 1994-1995 demostró las devastadoras consecuencias de una política monetaria y de tipo de cambio equivocada.

De estas consideraciones se desprende que, aunque los beneficios potenciales de la liberalización sean positivos, es muy posible que los costos de transición sean elevados. Por lo tanto, se necesita una gestión prudente del proceso que no sólo respete el ritmo y las etapas de la liberalización del comercio, sino que asegure, además, un entorno económico estable. Esta gestión necesitará a menudo del apoyo de medidas destinadas a favorecer a los productores, con el fin de que la oferta aproveche las nuevas oportunidades económicas: inversiones públicas para resolver los problemas de infraestructuras, reformas financieras para ampliar las posibilidades de obtener créditos, medidas destinadas a promover la formación en nuevas profesiones y especializaciones, acicates a la inversión y medidas de fomento de las exportaciones. Por lo demás, es necesario aplicar políticas sociolaborales activas que, además de crear una red de seguridad para quienes se vean perjudicados por el programa de liberalización, refuercen la capacidad de los pobres para aprovechar las nuevas oportunidades económicas.

Otra preocupación surgida recientemente en algunos países en desarrollo consiste en que la liberalización económica esté provocando una agravación de la desigualdad en materia de ingresos y salarios. De ser esto cierto, se trataría de un problema especialmente grave en países donde las desigualdades de ingresos y los niveles de pobreza ya son considerables.

A primera vista es un fenómeno sorprendente, ya que la teoría de Heschker-Ohlin sobre el comercio internacional y las tesis derivadas de la misma predicen que la liberalización del comercio eleva el salario relativo de los trabajadores poco calificados y reduce la desigualdad de las remuneraciones en los países con bajo nivel salarial.

Se cita a menudo la experiencia de las economías de Asia oriental a partir del decenio de 1960 con el fin de demostrar que la liberalización del comercio contribuye a reducir la desigualdad salarial en los países en desarrollo. Tanto los países y territorios que fueron los primeros en industrializarse-- República de Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwán (China)-- como los de industrialización más reciente-- Indonesia, Malasia y Tailandia-- tienen un largo historial de rápido crecimiento económico unido a una desigualdad reducida. Todos ellos han orientado su industria hacia la exportación y han liberalizado mucho su economía.

No obstante, lo ocurrido recientemente en diversos países en desarrollo, sobre todo de América Latina, denota una agravación de la desigualdad salarial a raíz de la liberalización (Berry, 1996, y Robbins, 1995), de la que se han beneficiado de manera desproporcionada los trabajadores calificados en varios países latinoamericanos.

Se han propuesto varias posibles explicaciones a esa correlación entre liberalización del comercio y desigualdad salarial (Wood, 1995; Robbins, 1995; Horton, Kanbur y Mazumdar, 1995). Una de ellas afirma que es posible que la desigualdad salarial esté menos relacionada con el comercio que con la política económica. En Chile, por ejemplo, se produjo simultáneamente una liberalización generalizada del mercado de trabajo y del comercio, y ésta, y no el comercio, podría ser la principal explicación al aumento de la desigualdad salarial. Otra explicación es que la mayor apertura del comercio haya ido unida a una difusión más rápida de tecnologías con gran densidad de personal calificado. Se piensa que esto es lo que ocurrió como consecuencia de un mayor aflujo de inversiones extranjeras directas, que traen consigo tecnologías con una densidad relativamente grande de personal calificado, según el patrón de los países en desarrollo, así como un aumento de las importaciones de bienes de capital técnicamente más complejos destinadas a los productores nacionales. Se asegura que todo ello vino provocado por un cambio técnico específicamente sectorial que aumentó los beneficios en unos sectores cuya densidad de personal calificado era relativamente mayor. Otra explicación es que los países de ingresos medianos, en los cuales la desigualdad salarial ha aumentado, tengan ahora un plantel de personal calificado bueno según los criterios mundiales, aunque sea todavía inferior al de los países industrializados. Es posible que la ventaja comparada no radique ya en unas exportaciones que se valen ampliamente de mano de obra no calificada, por lo que la liberalización del comercio podría traer consigo una demanda creciente de personal más calificado y acrecentar, por ende, la desigualdad. Una última explicación argumenta que el reciente auge de exportaciones de gran densidad de mano de obra de países como China, India e Indonesia haya agudizado el declive histórico de la relación de intercambio de tales exportaciones, rebajando con ello de manera indirecta los salarios de los trabajadores poco calificados de todos los países en desarrollo.

Dado el estado actual de nuestros conocimientos sobre el particular, no es posible determinar cuál es la explicación cabal de la desigualdad salarial creciente que se produce en muchos países en desarrollo. No obstante, este fenómeno ha de preocupar y debe incitar a centrar de nuevo la atención en las medidas políticas que, directa o indirectamente, influyen sobre la posición relativa en materia de ingresos de las diversas categorías de trabajadores. En particular, dada la actual tendencia a una mayor desigualdad de la demanda de mano de obra, cobrarán una importancia cada vez mayor las políticas que apunten a facilitar el acceso a la enseñanza y a la formación, así como las medidas de política laboral encaminadas a mejorar la situación de los trabajadores más vulnerables. Procede asimismo tener muy en cuenta las consecuencias de las diferentes políticas macroeconómicas para los salarios y para la distribución de los ingresos entre la población.

Aparición de un mercado de trabajo mundial

Otra faceta de la mundialización que causa desasosiego es el crecimiento de la proporción de la población activa mundial que se dedica a actividades ligadas al comercio internacional y a los flujos de capital. Es una consecuencia lógica del auge antes descrito del comercio y las inversiones transnacionales, pues aumenta el porcentaje de la producción mundial destinado al comercio internacional, crecen los flujos de inversión extranjera directa y se amplían las redes transnacionales de producción. Todos estos factores redundan en que una mayor proporción de la mano de obra mundial tenga algún vínculo con las relaciones económicas internacionales. El creciente intercambio de servicios laborales que se lleva a cabo a través del comercio, los flujos de inversión y la subcontratación internacional de la producción está forjando vínculos más estrechos entre los mercados de trabajo. "Consideremos, por ejemplo, el caso de un empresario británico que contrata con una empresa italiana el diseño de una nueva gama de prendas de vestir y que manda luego esos patrones, para su fabricación, al sur de China y dispone que una naviera de Hong Kong envíe el producto terminado, para su venta en los Estados Unidos, sin que el empresario ni uno sólo de los trabajadores hayan cruzado una frontera: habrá habido un intercambio de servicios laborales de trabajadores de cinco países" (Bloom y Brender, 1993). La migración internacional es otro mecanismo a través del cual los mercados de trabajo quedan conectados más directamente, pero la importancia de su papel no ha crecido en términos generales.

Varios fenómenos concretos han contribuido a estrechar la relación entre los mercados de trabajo. Uno de ellos es la incorporación al mercado mundial de los países que se encontraban antes relativamente desconectados del mismo. A este respecto, tuvieron gran importancia tanto el desmoronamiento del comunismo y los comienzos de la transición a una economía de mercado, como la creciente participación en la economía mundial de los países en desarrollo más densamente poblados (China, India e Indonesia). De un modo más general, la oleada mundial de liberalización del comercio y de las inversiones ha hecho aumentar la proporción de trabajadores cuyo empleo depende de los mercados de otros muchos países. La parte que corresponde a los países en desarrollo en el empleo industrial mundial pasó del 43 por ciento en 1970 al 53 por ciento en 1990 (Freeman, 1994a).

A juicio de algunos observadores, está surgiendo un mercado de trabajo planetario en el que "el mundo pasa a ser un gigantesco bazar formado por naciones que ofrecen su mano de obra en competencia unas con otras, proponiendo los precios más bajos para conseguir el trato" (Donahue, 1994). Aun sin expresarlo de manera tan cruda, puede decirse que el auge de la competencia internacional, que afecta a un número cada vez mayor de trabajadores de todo el mundo, se considera como la consecuencia más preocupante de esta evolución.

El temor fundamental es que la intensificación de la competencia mundial ejerza presiones que redunden en una rebaja de los salarios y de las normas del trabajo en todo el mundo. Tres son los mecanismos, relacionados entre sí, que pueden actuar en este sentido. El primero es la reacción de las empresas tanto nacionales como transnacionales frente a sus rivales. La agudización de la competencia lleva a estrategias de reducción de los costos al mínimo, las cuales tienen consecuencias potencialmente perjudiciales para los salarios y las condiciones de contratación y de trabajo en las empresas. Estas se reestructuran, reducen su plantilla y adoptan posturas más intransigentes en la negociación colectiva, cuando no trasladan la producción a lugares del extranjero donde los costos son más reducidos. El segundo mecanismo, consecuencia del primero, es el debilitamiento de la posición negociadora de los trabajadores, debido a que la curva de la demanda de mano de obra es tanto más elástica cuanto más expuesto se encuentra el mercado de trabajo a la competencia del extranjero (Rodrik, 1995). Los empleadores pueden sustituir con más facilidad trabajadores nacionales por extranjeros mediante el traslado de la producción a otro país. Así se refuerza su posición en la negociación, tanto si escogen esta opción en la práctica como si se limitan a amenazar al personal con hacerlo. De este modo, los trabajadores han de reducir sus exigencias en la negociación colectiva y soportar en mayor medida los costos que entraña el mantenimiento de normas del trabajo exigentes.

El tercer mecanismo que puede forzar una disminución de los salarios y unas normas del trabajo inferiores es el debilitamiento de la capacidad reglamentaria del Estado ante una competencia económica internacional más enconada. La necesidad de competir para hacerse con mercados extranjeros e inversiones extranjeras directas lleva a los gobiernos a responder de manera favorable a las demandas de las empresas nacionales y transnacionales. La amenaza de que las empresas instaladas en el país (tanto locales como foráneas) se vayan al extranjero limita la facultad del gobierno de gravarlas con impuestos o imponerles obligaciones. Del mismo modo, la posibilidad que tienen las empresas transnacionales de elegir entre distintos puntos de destino de sus inversiones estimula la competencia entre los países para ofrecer concesiones fiscales y legales mejores que las de los rivales. Un ejemplo que se cita con frecuencia para describir este fenómeno es la proliferación en los países en desarrollo de las zonas de elaboración para la exportación, que ofrecen a menudo exenciones fiscales y legales.

Son todavía muy escasos los datos empíricos que den fe del vigor con que han actuado estas fuerzas y de su impacto cuantitativo global. No resulta sorprendente, pues, que algunos aseguren que dicho impacto global ha sido en realidad relativamente modesto (véase por ejemplo Krugman, 1994b). De cualquier modo, conviene desconfiar de las exageraciones sensacionalistas al respecto. Hay que tener presente que, aunque haya aumentado mucho el número de trabajadores que se dedican a actividades relacionadas con el mercado mundial, la cifra global sigue siendo pequeña. En los países industrializados, casi el 70 por ciento de los trabajadores se encuentra ocupado en el sector de los servicios, esto es, en tareas que en su mayor parte no pueden ser objeto de comercio internacional. Análogamente, la mayor proporción del empleo en los países en desarrollo de ingresos bajos sigue correspondiendo a la agricultura tradicional o de subsistencia y a las actividades del sector no estructurado que tampoco se prestan a un comercio internacional. Si se excluye a China y a la India, la proporción del empleo que corresponde a actividades del sector moderno destinadas a fabricar productos comerciables internacionalmente es del 12 por ciento como media en los países en desarrollo de ingresos bajos. En los dos países antes citados, esta proporción es del 15 y del 16 por ciento, respectivamente. Sería pues disparatado creer que cientos de millones de trabajadores pertenecientes a grandes países de ingresos bajos como China y la India se hayan incorporado de repente al mercado mundial de trabajo a consecuencia de la liberalización de su economía.

Otro factor que ha de tenerse presente es que las empresas multinacionales no gozan de tanta libertad como se suele afirmar en algunos de los estudios sobre la mundialización. Un estudio reciente ha demostrado que dichas empresas siguen estando básicamente centradas en su país de origen. Sobre la base de datos correspondientes a los años 1987 y 1992-1993 acerca de una amplia muestra de empresas multinacionales de los Estados Unidos, el Reino Unido, Japón y Alemania, el estudio llega a la conclusión de que entre el 70 y el 75 por ciento del valor añadido generado por las empresas multinacionales se producía en los países de origen de las mismas (Hirst y Thompson, 1996). Se ha señalado asimismo que "salvo en lo que se refiere a las operaciones de ensamblaje más rutinarias, no gozan de entera libertad respecto de ningún lugar de establecimiento una vez que han invertido en él. A partir de ese momento, tienen diversos costos que constituyen otras tantas barreras de salida. Entre éstos se cuentan los gastos de instalación y los costos que conlleva familiarizarse con un entorno determinado, hacerse una buena reputación y lograr que la administración pública, los empleados y las otras empresas confíen en ella como productora, empleadora o suministradora (Wade, 1996). Además, algunos cambios de organización-- como son la producción "justo a tiempo" para reducir las existencias de insumos y la "especialización flexible"-- tienden a acrecentar las desventajas de una producción dispersa en el plano mundial y refuerzan la tendencia a ubicar la producción cerca de los mercados finales (Wade, 1996). Así pues, se desprende de estas reflexiones que el Estado aún conserva un ascendiente considerable para influir sobre el comportamiento de las empresas multinacionales.

Pero tan injustificada como la exageración está la satisfacción. Ha habido ciertamente un cambio cualitativo en el entorno económico mundial que afecta a los trabajadores del mundo entero y que ha tenido cierta repercusión. Por lo tanto es importante pensar en las consecuencias políticas. Una fundamental es la necesidad de complementar la política laboral nacional con una cooperación internacional destinada a salvaguardar las normas del trabajo básicas frente a la creciente mundialización.

Pérdida de autonomía política nacional

Otro motivo de temor nace de que la mundialización está restringiendo la independencia de la política nacional y limitando la eficacia de los instrumentos políticos tradicionales, tanto en el plano macroeconómico como en el de la política laboral y social. Por ejemplo, el poder creciente de los mercados financieros mundializados reduce la facultad de un país de determinar sus tipos de interés y de cambio, y limita sus posibilidades de financiación del déficit público. De manera similar, se considera que la creciente movilidad de los capitales y de las empresas impone severas cortapisas a la capacidad de los gobiernos de fijar los impuestos y ordenar la actividad económica.

Ya no cabe duda de que, si se compara con los decenios inmediatamente posteriores a la guerra, en los que existían controles sobre los movimientos de capital, unos tipos de cambio fijos y barreras comerciales relativamente elevadas, el actual entorno económico plantea nuevos retos a las políticas nacionales.

La eficacia de ciertas políticas nacionales ha quedado limitada de varias maneras. En la actualidad, las políticas fiscal y monetaria han de tener mayor respeto por los juicios y el estado de ánimo de los mercados financieros mundiales. Análogamente, la mayor apertura de la economía implica la exigencia de conceder mayor importancia que antes a las consecuencias de las políticas nacionales sobre la competitividad internacional y el equilibrio exterior de una economía determinada.

En consecuencia, existen presiones más fuertes para el mantenimiento de políticas macroeconómicas viables, para evitar distorsiones del mercado y para mejorar la eficacia en la asignación de los recursos. Ello implica en muchos casos difíciles reformas económicas como son la liberalización financiera y comercial, la supresión del control de precios y otras formas de desreglamentación. Pero dichas reformas serán beneficiosas para el crecimiento, puesto que incitan a asignar recursos a las actividades que ofrecen un alto grado de productividad y que aprovechan mejor la ventaja comparada de un país. A su vez, la elevación de la tasa de crecimiento propicia la creación de empleo, y esta última se verá aun más beneficiada si se eliminan distorsiones tales como la infravaloración del capital y la sobrevaloración de los tipos de cambio, que aumentan el coeficiente de capital de la producción y reducen con ello el empleo.

Pero todo esto parte de la hipótesis de que el entorno económico internacional será estable y de que las políticas nacionales no quedarán desbaratadas por sacudidas externas.

Un asunto preocupante es el riesgo de inestabilidad del sistema financiero internacional y las repercusiones negativas que podría tener una crisis para la producción y el empleo. La reciente mundialización de los mercados financieros se ha caracterizado por el rápido incremento de las transacciones internacionales a corto plazo, tanto de divisas como de acciones y de obligaciones. A diferencia de lo que ocurre en el caso de las inversiones extranjeras directas, que son por definición de larga duración, estos flujos son más inestables. Gracias a la nueva tecnología de las comunicaciones, los costos de transacción son muy bajos y el reajuste de las carteras mundiales de valores puede hacerse de manera casi instantánea. Debido a una información incompleta, los gestores de carteras de inversión tienen a veces reacciones exageradas y toman decisiones que no guardan relación con las condiciones económicas internas de ciertos países. Es posible que se desencadenen crisis financieras en determinados países y que se contagien a otros.

No hay un acuerdo general sobre la manera de resolver este problema, pero se acepta ampliamente que hay que seguir intentando encontrar el modo de prevenir o reducir los riesgos de crisis financieras, y de zanjarlas antes y más eficazmente cuando se producen (Eichengreen y Portes, 1995). Además, un dispositivo internacional de financiación urgente a los países afligidos por una crisis les ayudaría a recuperarse, a salir de ella y a limitar las repercusiones sobre los demás países. También resultaría útil adoptar medidas encaminadas a mejorar los mecanismos de control de los mercados de nuevos instrumentos financieros y a dar una mayor transparencia a las transacciones de las instituciones financieras y estatales. Ha suscitado gran atención una propuesta destinada a frenar el ritmo de las transacciones en los mercados de divisas imponiendo un gravamen universal a las mismas. Pero también se han expresado dudas en cuanto a su viabilidad administrativa y a la posible secuela de reducción de la eficacia de los mercados (Eichengreen, Tobin y Wyplosz, 1995; Garber y Taylor, 1995).

Prescindiendo de sus consecuencias sobre la estrategia económica general, el hecho de tomar en consideración la competitividad internacional influye también hoy más que antes sobre la índole de la política laboral nacional. Pero conviene hacer tres observaciones. La primera es que esto no presupone automáticamente que la única manera de alcanzar la competitividad sea la reducción de los salarios y de las normas del trabajo. Hay una alternativa viable y preferible que consiste en hacer frente a las presiones competitivas por el "camino real" del incremento de la productividad del trabajo. Este objetivo se puede lograr invirtiendo en formación profesional, aprovechando el potencial de productividad que deparan unas normas del trabajo más exigentes y unos métodos de organización del trabajo más cooperativos y efectuando inversiones en infraestructura y en investigación y desarrollo que aumenten la propia productividad.

La segunda observación es que una integración mayor en lo económico no significa que desaparezca la autonomía política nacional respecto de las normas del trabajo. Una razón básica es que no está comprobado ni teórica ni empíricamente que unas normas de trabajo más exigentes supongan costos laborales más altos (Freeman, 1994b). De hecho, los costos de muchas prestaciones obligatorias recaen a la postre en los trabajadores porque bajan sus salarios. En tal caso, los costos laborales totales y, por consiguiente, la competitividad internacional no se ven afectados por unas prestaciones no salariales más elevadas. Además, en teoría siempre es posible contrarrestar el incremento de los costos laborales derivado de una elevación de las normas del trabajo mediante la depreciación del tipo de cambio. De este modo, los costos derivados de unas normas superiores correrán a cargo de los consumidores en forma de unos precios de importación más altos. Es asimismo posible redistribuir esta carga por medio de una elevación de los impuestos, siempre que ello resulte aceptable desde el punto de vista político.

La tercera observación se refiere a una afirmación que se realizó anteriormente y según la cual no sólo las empresas multinacionales no tienen tanta movilidad como se les atribuye en algunos de los artículos más sensacionalistas acerca de la mundialización, sino que se han producido algunas novedades en la organización de la producción que favorecen la producción nacional frente a la transnacional. En consecuencia, aún existe un importante margen de influencia política en el plano nacional.

Una cuestión de alcance más general es que no parece tener apenas respaldo empírico la tesis de que la mundialización genera presiones irresistibles hacia la convergencia política e institucional. Por ejemplo, el ordenamiento de los mercados de trabajo y de capital de los Estados Unidos, Japón y Alemania sigue siendo muy diferente y todos ellos parecen ser igualmente viables. Nada indica que exista un solo "sistema óptimo" que deban hacer suyo todos los países para sobrevivir a la competencia, cualquiera que sea su pasado institucional y su estructura socioeconómica actual.

Conclusiones

La conclusión importante que se desprende de todo lo dicho es que, pese al avance de la mundialización, las políticas nacionales siguen teniendo una importancia capital para determinar los niveles de empleo y las normas del trabajo. Es preciso que tengan más en cuenta la competitividad internacional, pero esto no significa en absoluto que haya desaparecido la autonomía política de los países o que la disminución de los salarios y de las normas del trabajo sea la única solución viable frente a la creciente mundialización.

En la actual fase de la mundialización persiste, sin embargo, una paradoja fundamental: al mismo tiempo que se acrecientan las dislocaciones sociales originadas por una competitividad internacional más dura, se debilita la capacidad, e incluso la voluntad, de los gobiernos para adoptar tales medidas de compensación o de mejora. La mundialización viene acompañada de una tendencia a reducir por doquier el papel del Estado, lo cual se pone de manifiesto en los recortes del gasto público, la bajada de los impuestos, un menor apoyo político a las medidas redistributivas y una liberalización generalizada de los mercados, entre ellos el de trabajo. Sin embargo, en un momento de desigualdades crecientes, y ante la necesidad cada vez mayor de compensar a quienes resultan perjudicados por la mundialización, todo ello resulta, como mínimo, inútil. Hace falta más que nunca ayudar a los trabajadores expulsados de su empleo a readaptarse profesionalmente y reincorporarse a la vida laboral, a la vez que se prosigue la lucha contra la pobreza. Es también más necesario que antes promulgar normas laborales destinadas expresamente a proteger a los sectores más indefensos del mercado de trabajo. Todo ello es muy importante para mantener la cohesión social y contrarrestar el descontento popular que puede desbaratar la mundialización.

Así pues, interesa encontrar la manera de resolver esta paradoja. Una posibilidad sería idear medidas capaces de alcanzar los objetivos sociales, pero que resultaran más económicas y más compatibles con los incentivos. Por ejemplo, los regímenes de prestaciones de desempleo deberían, por una parte, reducir al mínimo los móviles que disuaden de trabajar y de crear empleos. Convendría asimismo evitar toda reglamentación del mercado de trabajo que cause distorsiones y procurar que los programas de activación del mercado de trabajo sean más económicos. Si esto pudiera llevarse a cabo, se obtendrá el doble fruto de que los programas de redistribución sean fiscalmente más viables y políticamente más aceptables.

 

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* OIT, Ginebra. Este artículo se ha tomado en parte de El empleo en el mundo 1996/97. Las políticas nacionales en la era de la mundialización. Se trata de un informe publicado recientemente por la OIT del que el Sr. E. Lee es el autor principal.

Fuente: OIT (Organización Internacional del Trabajo)
http://www.ilo.org/public/spanish/180revue/articles/lee.htm

 
     
     
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